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    關于北京市2021年度市級預算執行和其他財政收支的審計工作報告

    ——2022年7月28日在北京市第十五屆人民代表大會

    常務委員會第四十一次會議上

    北京市審計局局長 馬蘭霞


    主任、各位副主任、秘書長、各位委員:

    我受市人民政府委托,向市人大常委會報告本市2021年度市級預算執行和其他財政收支的審計工作情況。

    按照市委市政府部署,市審計局依法對北京市2021年度市級預算執行和其他財政收支情況進行了審計。審計工作深入貫徹習近平總書記對北京一系列重要講話精神和關于審計工作的重要指示批示精神,認真落實中央審計委員會和市委審計委員會要求,堅持穩中求進工作總基調,完整、準確、全面貫徹新發展理念,主動服務和融入新發展格局對審計工作提出的新任務新要求,以新時代首都發展為統領,聚焦促進首都經濟社會高質量發展,立足經濟監督定位,高質量推進審計全覆蓋,努力做好常態化“經濟體檢”工作,較好地發揮了審計在推進首都治理體系和治理能力現代化中的重要作用。

    堅持圍繞中心服務大局,促進黨中央決策和市委市政府部署有效落實。聚焦北京城市總體規劃實施,服務“四個中心”功能建設,統籌疫情防控和經濟社會發展等各項重大政策措施和任務落實,持續加大跟蹤審計力度。聚焦保障和改善民生,切實維護人民群眾利益,持續加大對重點民生資金和項目的審計力度。聚焦統籌安全和發展,重點關注政府債務、地方金融、國資國企等重點領域,持續加大審計揭示各項風險隱患的力度。

    堅持成本績效審計理念,促進財政資金提質增效。緊扣中央和市委市政府關于全面實施預算績效管理和人大預算審查監督工作要求,持續加大對財政支出預算和政策的審計力度,繼續從“小切口”入手,著力揭示支出政策和項目資金使用績效問題,促進統籌財政資源、提升財政資金績效,推動各區、各部門、各單位進一步提高精細化管理水平,樹牢過“緊日子”思想。

    堅持規范權力運行,促進反腐倡廉。聚焦資金使用和權力運行的重點領域、關鍵環節,持續關注中央八項規定及其實施細則精神和市委實施意見落實,著力揭示重大違紀違法、重大損失浪費、重大失職瀆職等問題,及時向有關部門移送問題線索。

    堅持推動審計整改落實,促進健全整改長效機制。落實黨中央、國務院關于建立健全審計整改長效機制的要求,及時研究提出本市具體工作舉措,壓實審計整改責任。組織召開全市審計整改工作專題部署會。依托審計整改工作聯席會議機制,多部門協同解決普遍性問題。針對行業領域存在的突出問題,組織開展專項整治。完善審計發現問題提示提醒機制,更新市級部門預算執行審計發現問題等提示提醒清單,編制完成涉農審計等方面提示提醒清單,在更多領域、更大范圍發揮審計“查病”“治已病、防未病”作用。

    審計結果表明,在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下,在市委的直接領導下,市級各部門、各單位深入貫徹黨的十九大和十九屆歷次全會精神,深入貫徹習近平總書記對北京一系列重要講話精神,統籌推進疫情防控和經濟社會發展,各項事業都取得了新進展新成效,實現了“十四五”良好開局。2021年,市級一般公共預算收入3302.8億元,完成調整預算的106.3%。財政支出保障了全市各項重點工作的穩步推進,深入實施城市總體規劃,著力建設國際科技創新中心,進一步提升城鄉發展質量,持續改善人民生活品質。各部門、各單位認真貫徹落實中央八項規定精神,進一步壓減“三公”經費和會議費等一般性支出。總體看,財稅改革不斷深化,預算績效管理逐步加強,財政收支運行平穩,2021年度預算執行和其他財政收支情況較好。

    一、市本級預算執行和決算草案審計情況

    2021年,市財政局、市發展改革委、市國資委、市人力資源社會保障局等部門認真履行職責,實施積極的財政政策,強化財政資源統籌,優化支出結構和重點,服務保障重大戰略任務,兜牢“三保”底線,為首都經濟社會穩步發展提供有力的政策和資金保障。

    (一)市級決算草案審計情況

    根據《預算法》《北京市預算審查監督條例》規定,對市財政局編制的市級決算草案進行了審計。市級決算草案反映,2021年市級一般公共預算收入總量5710.4億元;支出總量5660億元;結轉下年使用50.4億元。政府性基金預算收入總量4169.3億元;支出總量4118.6億元;結轉下年使用50.7億元。國有資本經營預算收入總量73.9億元;支出總量65.9億元;結轉下年使用8億元。社會保險基金預算收入總量5545.5億元;支出總量4675.5億元。

    市級一般公共預算財力增加320.3億元, 其中:補充預算穩定調節基金270.3億元,地方專項政策性結轉下年使用50億元。經國務院批準,2021年本市發行地方政府債券3293.5億元,其中:新增債券998億元,再融資債券2295.5億元,已按照市人大常委會關于預算調整方案的決議安排收支,新增債券主要用于交通基礎設施、市政和產業園區基礎設施、保障性安居工程、教育、醫療、鄉村振興、生態環保等方面,以及支持“兩區”建設、北京城市副中心等國家重大戰略項目。

    從審計情況看,2021年決算草案編制總體符合《預算法》要求。一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算以及社會保險基金預算的決算數與調整預算數存在差異,市財政局已將有關情況在2021年市級決算草案中進行了說明。

    一般公共預算的決算數與調整預算數的差異持續收窄。差異率為11.9%,較上年下降0.47個百分點。形成差異的主要原因是年度預算執行中落實中央對口支援政策加大援助力度,部分項目受疫情影響不再實施以及應對突發情況等。

    政府性基金預算的決算數與調整預算數的差異率有所增長。差異率為12.03%,較上年提高8.5個百分點。形成差異的主要原因是年度預算執行中加大對城市副中心重點區域棚戶區改造的支持力度等。

    國有資本經營預算的決算數與調整預算數的差異率收窄。差異率為8.78%,較上年下降7個百分點。形成差異的主要原因是年度預算執行中增加了國有企業疫情防控期間房租減免補助支出、解決歷史遺留問題等。

    社會保險基金預算的決算數與調整預算數的差異率有所增長。差異率為10.24%,較上年提高6.52個百分點。形成差異的主要原因是年度預算執行中門診量下降導致醫保資金支出減少等。

    (二)一般公共預算和政府性基金預算審計情況

    2021年,本市不斷夯實財源基礎,圍繞“兩區”“三平臺”建設,推動經濟高質量發展;加大對教育、社保、衛生等民生領域投入力度,有力保障了民生和社會穩定。審計發現的主要問題:

    1.預算管理不夠嚴格規范

    一是聘用人員經費預算管理制度不夠健全。目前,本市對預算單位聘用人員缺乏總量控制,且沒有統一預算標準。部分單位聘用人員已占編制人數的一半及以上,部分單位聘用的安保、司機等同類人員經費支出標準差異較大,聘用人員經費列支渠道也較隨意,43家單位在項目支出中列支聘用人員經費0.55億元,38家單位在物業管理費、取暖費、培訓費等公用經費中列支聘用人員經費0.11億元。

    二是預算資金調劑使用管理不到位。市財政局年度預算執行中共追減各類項目資金38.96億元,其中,34.17億元重新調劑給原單位使用,占追減資金的87.71%。抽查發現,市財政局向4家單位的7個非急需項目追加預算2587.68萬元。

    三是實有賬戶存量資金統籌力度不夠。209家單位按要求將非財政撥款存量資金48.45億元統籌安排納入年初預算編報范圍,但年度預算執行中僅支出17.33億元,執行率為35.77%,比2020年下降了19.24個百分點,有12家單位近兩年非財政撥款結余年初預算調減規模占預算編報規模的73.42%,導致存量資金規模不降反升。

    2.部分支出政策績效管理仍需加強

    一是對“產業類”支出政策的績效管理機制尚不完善。支持中小企業發展資金、商業流通發展專項資金等4項政策未明確退出期限,涉及資金18.58億元。2017年以來,市財政局對4項產業政策涉及的項目組織了事前評估或績效評價,指出項目決策缺少政策整體規劃布局、需求論證不充分、預算編制不實不細、資金動態管理不到位等問題,但審計發現,這些政策的績效評價結果未及時應用于改進預算管理,2021年批復預算過程中,上述問題仍未解決,涉及資金35.05億元。

    二是支持文化企業“投貸獎”聯動政策運行監管不夠到位。2019年至2021年,市財政局安排“投貸獎”資金預算共計13.14億元,截至2021年底支出9.53億元。審計發現,市文資中心未按照“投貸獎”管理辦法要求制定運營商管理規則及獎勵方案,而是由兩個運營平臺自行制定規則。運營平臺發揮文化金融中介作用不明顯,通過運營平臺撮合文化企業數量和融資金額規模較小。資金分配過程中,個別運營平臺和個別企業存在騙取獎勵資金的問題。

    三是老舊車淘汰補助項目績效目標不夠細化,工作流程仍需優化。2020年至2021年,市財政局安排“北京市老舊車淘汰補助”項目資金預算5.93億元,截至2022年5月底,資金已經全部支出。審計發現,市生態環境局在申報項目資金預算時,未細化量化項目的績效指標值,難以衡量目標的實現程度、預算資金的預期產出和效果等。申領補助資金便捷性不高,數據“跑腿”不夠,車主或委托人線上申請后還需現場審核,近兩年共支出場地費用和人員工資582.54萬元。

    (三)國有資本經營預算審計情況

    2021年,本市加大財政資金的統籌力度,國有資本經營預算按照30%的比例調入一般公共預算統籌使用19.26億元,一般公共預算不再注入國有資本經營預算。積極發揮國有資本經營預算功能作用,服務首都“四個中心”功能建設,推動國資國企改革。審計發現的主要問題:

    1.部分資金撥付不及時、項目推進緩慢。2018年至2021年底,9個項目5.78億元資金滯留在3家市屬企業,未及時投入到項目實施單位,滯留時間最長達17個月。13家企業的23個項目進展緩慢,未實現預期目標,涉及資金10.72億元。

    2.未及時增加國有實收資本。2018年至2021年底,5家企業將收到的7個資本金注入類項目資金計入“其他應付款”科目,未按規定及時增加國有實收資本,涉及資金8350萬元。

    (四)社會保險基金預算審計情況

    2021年,本市落實國家政策要求,穩步提高社會保障待遇標準,積極推行穩企穩崗穩就業政策,助力全市疫情防控工作。審計發現的主要問題:

    1.社保基金收入預算編制不完整。2021年,城鄉居民基本養老保險基金委托投資收益等3項21.66億元,未按規定編入社保基金收入預算。

    2.城鄉居民養老保險基金債券投資核算不準確。截至2022年5月底,1.88億元的投資損失未及時確認,造成多計權益。債券投資科目核算不準確,將2.54億元委托投資計入債券投資科目核算。

    (五)市對區轉移支付審計情況

    2021年,市對區轉移支付1608.1億元,其中稅收返還和一般性轉移支付1371.56億元,占比85.29%。從審計情況看,轉移支付資金為推動各區提高公共服務水平,保障教育、農業等領域重點項目建設作出了重要貢獻。審計發現的主要問題:

    1.部分市對區轉移支付下達時間和比例不符合規定。2021年,首都環境建設市級重點項目專項轉移支付資金10億元未在規定時間內下達,晚于人大預算批準時間半年以上,導致市對區專項轉移支付未達到提前下達80%的規定比例。

    2.部分涉農專項轉移支付資金支出進度慢、管理不到位。由于個別市級補貼資金政策內容不清晰、區級實施方案編制及審核周期長,造成4.62億元資金長期在區級財政或管理部門滯留閑置。個別市級工作方案出臺時間晚于預算資金下達近半年,影響區級工作開展。個別區401.84萬元獎補資金未明確補貼標準,實際財政補貼比例達到97%,未有效發揮資金引導作用。在資金分配使用中,由于審核不嚴,存在超范圍補貼、虛報冒領補貼等問題,涉及資金207.09萬元。

    (六)政府債務審計情況

    2021年,本市合理控制債務規模,新增專項債券投向結構逐步優化,總體使用情況較好。審計發現的主要問題:

    1.部分新增政府債券項目申報管理不嚴格。11個區對20個前期手續不完備、已形成債券資金結存或不符合申報規定的項目,申請發行新增政府債券,形成了新的資金結存152.38億元,其中專項債券結存120.87億元。

    2.部分債券資金未落實相關管理規定。4個區10個項目存在超規定范圍使用債券資金的問題,主要用于人員補貼、經常性支出等,涉及資金2.34億元。個別項目未按規定開設債券資金專用監管賬戶,有的區財政部門對個別項目債券資金未納入國庫集中支付管理。

    (七)市級基本建設預算資金審計情況

    2021年,市政府投資計劃安排政府投資600億元,當年全部下達。本市持續加大基礎設施投資強度,加快補齊公共服務短板,助力科技創新能力提升,推動供給側結構性改革、京津冀協同發展等“五子”項目加快落地。審計發現的主要問題:

    1.政府投資項目績效管理要求落實仍不到位。市發展改革委未嚴格落實加強建設項目成本管控的要求,對25個未取得概算批復即開工建設的“一會三函”項目安排資金26.1億元,投資概算的剛性約束作用未充分發揮。

    2.政府投資項目基礎管理需要進一步強化。市發展改革委按照政府投資管理制度要求,建立了政府投資項目在線監測系統,但重要數據信息不完整。投資項目咨詢評估工作管理不規范,2019年至2021年,市發展改革委在政府投資計劃中安排評審組織管理機構費用1303.84萬元,但未簽訂書面合同或協議。

    二、市級部門預算執行和決算草案審計情況

    繼續對預算公開的202家市級一級預算單位實行數據分析全覆蓋,持續優化數據分析指標,從預算編制、基本支出預算執行、壓縮行政運行成本、項目支出預算執行等七方面入手,運用70項數據指標對部門預算執行和管理情況開展審計評價,做好常態化“經濟體檢”。針對數據分析反映出的管理薄弱環節和易產生問題的風險點,向各單位提出加強和改進預算管理的建議,督促相關單位及時制定預防措施。2021年,202家一級預算單位收入預算725.92億元,決算收入1103.88億元,決算支出1058.72億元。從數據分析情況看,年度預算執行中,市財政局分類分檔確定年初預算批復率,部門預算資金追加、追減金額占年初預算的55.72%,較上年增加16.66個百分點;部門預算資金在項目和科目間調劑使用金額占年初預算的12.26%,較上年增加2.46個百分點。行政運行成本基本得到控制,公務車運行維護費、差旅費和委托業務費分別較上年壓減21.29%、20.1%和10.36%。項目支出預算執行總體較好,年初財政撥款項目基本能夠按照序時進度支出。政府采購向中小企業傾斜,有54%的資金面向中小微企業采購,其中有26.24%面向小微企業采購,分別較上年提高6.78和6.27個百分點。

    結合經濟責任審計、專項審計等,重點對49家市級一級預算單位和126家基層預算單位開展現場審計,組織4個部門對所屬18家基層單位開展內部審計。審計中,緊盯財政資金管理和績效,提高“精準度”,增強“穿透力”。現場審計查出各類問題金額32.87億元,主要包括預決算編制不規范,涉及2.82億元;預算執行和項目績效管理不到位,涉及28.03億元;“三公”經費和會議培訓費管理不到位,涉及0.4億元;財務管理不規范,涉及1.62億元。從審計情況看,在信息化建設、政府購買服務、政府采購、課題經費和全面預算績效管理要求落實等方面,還存在一些突出問題,需要加以關注和改進。

    (一)信息化建設資金使用績效不高

    一是信息系統建成后使用績效不高。7家單位30個信息系統存在建而未用、低效使用或徹底停用、信息系統間部分功能相互重疊等問題,涉及資金8.46億元。

    二是建設管理混亂的問題較為突出。7家單位31個信息系統存在建設或升級改造時未履行審批程序、一些承包商在中標之前就介入項目建設、建成后長期未開展竣工決算等問題,涉及資金7.88億元,其中個別信息系統建設項目被層層轉包,承包商從中獲利405.95萬元。

    三是運維項目管理粗放、漏洞較多。7家單位23個項目存在運維經費虛高、挪用運維經費用于系統建設、多支付運維費等問題,涉及資金0.57億元。

    (二)政府購買服務和政府采購事項管理不到位

    一是基本公共服務面向社會公眾的特點不突出。對166個基本公共服務事項抽查發現,有58個事項對行業或單位內部提供服務,不應納入基本公共服務范疇,涉及資金3.22億元。

    二是政府購買服務指導目錄約束力不強。6家單位的77筆、2244.93萬元委托事項支出,屬于政府購買服務指導目錄范圍,但未納入政府購買服務決算管理。

    三是政府購買服務事項預算執行管理不規范。6家單位在政府購買服務中,違規購買負面清單事項,涉及資金409.69萬元。8家單位的47個購買服務事項預算執行率較低且未及時核減預算,涉及資金912.54萬元。3家單位部分政府購買服務合同簽訂不規范,涉及資金112.89萬元。

    四是政府采購政策執行不嚴格。2家單位未嚴格履行政府采購程序,將7個屬于政府采購范圍的事項直接指定所屬二級單位或其他單位承擔,涉及資金2160.13萬元。部分工程被違規分包,涉及資金2248.82萬元。

    (三)課題經費預算管理不完善

    一是課題經費管理制度執行不嚴格。4家單位未按規定建立或及時修訂課題經費內部管理制度,3家單位相關制度對承接單位選取方式、驗收流程等關鍵環節要求不細化。個別課題預算編報不實,支出無依據。

    二是部分單位課題調研性質支出未納入課題經費預算管理。7家單位在規定課題經費以外共支出規劃研究、調研分析等26個符合課題調研性質的事項748.64萬元。上述事項未納入市級課題經費管理,沒有落實分類管理、分級審批要求,也未納入課題經費統計,造成課題經費預算不完整,管理不規范。

    (四)全面預算績效管理要求未得到有效落實

    一是未嚴格落實資金安排與預算執行掛鉤要求。3家單位的3個延續性項目上年度結余資金規模較大,但下一年仍繼續申報預算8944.36萬元,至2021年底又結余8905.36萬元,結余率達99.56%。個別單位未按要求壓縮或取消績效自評結果為“差”的延續性項目,仍按上年額度申報預算并獲得批復,但實際執行后造成48.5萬元預算資金全部結余。

    二是未嚴格落實跨年度平衡安排項目支出預算的要求。6家單位的13個項目,沒有按照實施進度和實際需求分年度編制預算,年底突擊花錢的現象依然存在,財政資金沉淀在預算單位或項目實施單位,涉及資金1942.77萬元。個別單位未清理整合項目、優化一級項目分類和申報,涉及資金1275.72萬元。

    三是未嚴格落實大力壓縮行政成本的要求。77個單位存在這類問題,涉及資金4843.66萬元。主要是有的單位將自身應履職的事項委托給第三方,有的單位未按實際需求為公務用車加油卡、ETC卡等充值,有的單位未經批準調劑預算或無預算支出等。

    三、重點專項審計情況

    (一)重大政策措施落實方面

    圍繞中央重大戰略決策和市委市政府重要部署,持續開展重大政策措施貫徹落實跟蹤審計,重點關注北京市中央直達資金下達、減稅降費、優化營商環境及防范和化解拖欠中小企業賬款等政策落實情況。

    從審計情況看,2021年以來,本市堅決貫徹黨中央、國務院決策部署,全市上下統籌推進疫情防控和經濟社會發展,認真做好“六穩”工作,全面落實“六保”任務,各項任務扎實推進。各區財政局能夠及時足額下達中央直達資金預算指標,已撥付的中央直達資金用途基本符合規定,常態化財政資金直達機制的建立健全,為本市基層惠企利民提供了更加及時有力的財力支持。相關單位能夠積極落實階段性減免企業社會保險費等減稅降費政策。采取行政、法律等手段加快化解2020年清欠臺賬中剩余有分歧欠款,加強往來賬款管理,全面梳理合同簽訂情況,預防新增欠款,本市營商環境得到進一步優化。但審計也發現一些問題,主要是部分區1335.16萬元直達資金支出進度慢,322.94萬元直達資金未按規定用途使用。相關單位按照“隨審隨糾、邊審邊改”原則,及時進行了整改,1335.16萬元直達資金已全部支出到位。

    (二)中關村國家自主創新示范區高質量發展及資金投入績效方面

    審計調查了原中關村管委會,延伸了中關村示范區房山園等部分分園及企業,重點關注中關村示范區服務體系建設、補貼政策效果以及營商環境運行等情況。從審計情況看,中關村示范區作為北京國際科技創新中心建設的主陣地和高精尖產業的重要承載區,勇于先行先試、改革創新,30余項試點政策在全國推廣實施,政策供給及資金投入不斷加大,持續保持全國領先地位。審計發現的主要問題:

    一是科技政策資源統籌不夠。2018年至2020年,本市對高新技術企業提供補貼獎勵政策多達86項,涉及25個部門,政策集成統籌不夠。如,部門間多頭撥付項目資金,重復支持孵化器21家、重復支持高校院所的科技成果轉化平臺20家;扶持資金“小散碎”,普惠式補貼缺乏針對性,2018年至2020年,本市對1.46萬家(次)中關村高新技術企業共補貼121.93億元,有8805家(次)企業平均獲取補貼僅2.6萬元,補貼資金在10萬元以下的項目有145個,占30.72%。此外,數據共享不足,小微企業和孵化器企業在申報補貼時,存在重復提供申報材料的情況。

    二是科技服務體系有待完善。中關村示范區孵化器建設布局不完善,納入支持體系的孵化器有50%集中在海淀園,個別分園尚無孵化器,從主導孵化的產業領域看,現代交通、航空航天領域相關專業孵化器存在空缺。產業鏈仍存在短板,部分科技成果在本地無法產業化落地,2020年中關村示范區技術轉移服務平臺共推動2393項成果實現轉化,其中1074項成果在本市就地轉化,占比僅45%。一些科研項目在中關村示范區找不到承接企業,尚未形成具有技術主導權的產業集群。

    三是“一區多園”管理方式多樣,約束機制弱化。原中關村管委會與區園管委會無行政隸屬關系,僅發揮指導協調作用,各區園管委會有的獨立設置,有的在區屬其他部門掛靠。此外,在分園地塊管理方面,有的地塊歸區園管委會管理,有的地塊歸區相關部門負責,運營發展各自為政,管理約束機制逐級弱化,影響了中關村示范區“一區多園”統籌規劃目標的貫徹落實。

    (三)本市東西部協作和對口支援方面

    審計了本市協作支援政策落實以及年度計劃完成、項目組織管理、資金使用效益等情況,延伸審計了河南省南陽市、湖北省十堰市、西藏自治區拉薩市等3個市本級及所屬17個區縣相關項目實施情況。2018年至2021年7月底,本市共投入扶貧支援合作資金199.52億元,主要用于受援地區就業及產業發展、教育及醫療衛生等社會事業項目建設和實施。從審計情況看,市支援合作辦堅持首善標準,鞏固拓展脫貧攻堅成果,東西部協作和對口支援工作取得較好成效。審計發現的主要問題:

    一是對口協作產業投資基金管理機制不完善。本市分別與河南省、湖北省十堰市兩地協商成立對口協作產業投資基金,截至2020年底,已累計投入資金2.8億元。審計發現,由于市支援合作辦未制定基金類項目管理辦法、未建立相應的績效考核機制,沒有與受援地形成聯動管理體系,且受援地政府基金管理機制也不健全,導致1.3億元資金閑置。基金引導作用發揮也不夠明顯,部分基金投向不符合投資基金設立目標。

    二是統籌管理不到位,資金績效管理水平需要提高。由本市出資、當地實施的“交支票”項目,實施責任主體為受援地政府,由于市支援合作辦統籌力度不夠、審核把關不嚴等,導致部分項目實施緩慢、結余資金使用不規范。如,截至2021年7月底,受援地107個項目中,27個項目因征地拆遷進度緩慢、規劃設計調整等原因未按計劃完工,占比為25.23%,1359萬元結余資金未按規定上交、收回。

    (四)機動車公共停車場運行管理方面

    審計調查了市交通委及相關責任單位,并延伸了136個停車場,重點關注全市道路停車、駐車換乘停車場(以下簡稱P+R停車場)和經營性公共停車場等公共停車資源的規劃、建設和運行管理情況。從審計情況看,近年來,市交通委著力統籌協調,加強停車資源開發,規范路外停車管理,提高經營性停車服務質量,緩解停車難壓力,道路停車改革穩步推進,亂停車問題逐步改善。審計發現的主要問題:

    一是部分公共停車設施運營效率不高。一些遠郊區道路停車位施劃不科學,在已施劃了大量免費車位的情況下,仍然施劃新的收費道路停車位,造成收費車位占用率低,道路停車“入不敷出”,財政負擔較重,16個區及北京經濟技術開發區中僅3個區停車費收入能夠覆蓋全口徑成本,9個區的年收入不足年運營成本一半。由于周邊違法停車治理不到位或設置免費停車設施,4個地鐵站點的P+R停車場使用效率不高,工作日的停車率不足60%,駐車換乘作用發揮不充分。

    二是部分遠郊區外埠車輛欠費比例高,缺乏有效的催繳手段。2019年至2021年8月底,全市道路停車的欠費金額為9156.92萬元,涉及車輛217.28萬輛。由于對外埠車輛的車主信息掌握不全,各區停車管理部門缺乏有效的催繳措施,外埠車輛欠費金額為3333.09萬元,涉及車輛91.27萬輛,其中有5個遠郊區欠繳車輛中外埠車輛的數量和欠費金額占比均超過50%。

    (五)困難群眾救助補助資金管理使用方面

    審計了房山、通州、順義、大興等4個區,重點關注困難群眾救助補助資金籌集、分配和使用,集中供養救助機構職責履行,救助政策落實等情況。從審計情況看,社會救助制度機制逐步完善,困難群眾保障水平和保障效果進一步提升。審計發現的主要問題:

    一是困難群眾救助政策落實不夠精準。4個區134人重復或違規享受救助待遇131.84萬元。個別區存在違規救助、過度救助的問題,涉及資金22.08萬元。

    二是資金管理使用不嚴格,救助物資管理混亂。2個區將190.97萬元救助補助資金超范圍用于訓練室升級改造、聘用人員工資等。3個區救助站或福利院資產、物資管理混亂,物資盤點及領用記錄不完整。

    四、國有資產審計情況

    結合各類審計項目,重點審計了本市市屬國有企業、金融企業、行政事業單位和自然資源等4類國有資產管理使用情況。

    (一)市屬國有企業國有資產管理方面

    審計調查了40家市屬國有企業,重點關注了國有資產監管、國有資產處置和收益分配、債務風險防控和京外投資管理等情況,涉及資產總額64308.92億元,負債總額42759.93億元。從審計情況看,監管機構能夠履行國有資產出資人職責,建立以管資本為主的國有資產監督管理體制,不斷完善各項制度,組織開展“三降一減一提升”專項行動,協調化解部分企業債務風險,進一步規范企業投資行為。相關市屬國有企業在監管機構的指導下,不斷建立健全資產負債約束機制,多措并舉降杠桿減負債;能夠聚焦主業和高端產業,服務國家重大發展戰略,在疏解非首都功能、京津冀協同發展、雄安新區建設等領域加大投資力度。審計發現的主要問題:

    一是市屬國有企業“兩金”管控不到位。降“兩金”是深化國有企業改革,促進企業提質增效的重要措施。但近年來,40家市屬國有企業應收賬款、存貨占用的資金規模逐年上升,截至2020年底,共計15038.15億元,其中8家市屬房地產企業所屬的10家房地產公司存貨占市屬國有企業存貨價值總額的四成以上,去庫存壓力較大。

    二是市屬國有企業債務風險防控仍需加強。2018年至2020年,40家市屬國有企業整體資產負債率高于全國地方國企平均值。截至2020年底,有10家企業的資產負債率高于警戒線,其中8家企業高于管控線。重大訴訟事項形成或有負債,存在損失風險。

    三是部分投資和資產運營效益不高。部分京外投資項目存在損失風險,有3家企業向京外控股或參股企業、其他股東出借資金逾期未收回。因決策不科學、前期工作推動不力等,2家企業的6個京外項目未能開工建設,涉及投資7.76億元。4家企業無償出借或低價出租房產、經營不善等導致資產收益不高。

    四是資產負債不實問題依然存在。個別企業少計資產和所有者權益20.5億元,6家企業少計、多計收入成本等8.47億元。

    (二)市屬金融企業國有資產管理方面

    審計調查了3家市屬商業銀行,重點關注金融風險化解、資產質量真實性等情況。從審計情況看,3家銀行落實中央決策部署,服務首都經濟社會發展,積極服務北京冬奧會、城市副中心建設等重點領域,資產質量基本穩定,具備一定的抗風險能力。審計發現的主要問題:

    一是不良信貸資產未如實反映。個別銀行對公信貸、融資租賃資產等形成不良資產,但未及時調整資產質量分類。違規發放各類中長期且到期一次還本的貸款,使借款人在貸款期間不用歸還本金,延緩了貸款風險暴露。還存在發放流動資金貸款償還各類墊款、利息及罰息等問題。

    二是部分風險防控政策要求落實不到位,風險管控還存在薄弱環節。個別銀行房地產貸款占比和個人住房貸款占比兩項指標超出行業監管上限。個別銀行未落實政策要求制定具體可執行的標準約束高負債國企貸款。

    (三)行政事業單位資產管理方面

    審計了31個市級部門、單位,重點關注行政事業單位國有資產的規模結構,國有資產的購置、管理、使用以及處置等情況。從審計情況看,相關市級部門、單位能夠建立健全資產管理相關制度、辦法,促進資產的規范管理和有效使用。審計發現的主要問題:

    一是部分固定資產購置計劃與預算批復不銜接。市財政局在17家單位未制定固定資產購置計劃的情況下,批復了384件辦公設備的購置預算244.63萬元;在4家單位辦公設備超過日常辦公可新配數量的情況下,批復了145件辦公設備的購置預算92.42萬元。

    二是部分單位違規出租出借資產,存在資產閑置現象。5家單位未經審批出租出借房屋,4235.24萬元出租收入未上繳。3家單位的4573.47平方米房產、588件(套)設備閑置。

    三是固定資產賬實不符。14家單位4.38億元工程、設備、信息化系統等資產未及時完整入賬,造成賬實不符。

    (四)自然資源資產管理方面

    審計了4個區、3個市級部門,重點關注了土地資源、森林綠化資源、水資源以及地熱資源管理情況。從審計情況看,相關區和市級部門貫徹落實中央生態文明建設方針政策以及市委決策部署,統籌推進自然資源資產體制改革,以國土空間規劃為引領,以優先保護和高效利用為目標,推動各類自然資源保護和利用,自然資源資產管理效能進一步提升。審計發現的主要問題:

    一是土地資源利用和監管不到位,土地開發成本管控存在漏洞。111宗歷史存量地塊建設用地長期批而未供。66宗歷史存量閑置土地處置不到位。部分新增耕地未進行質量等級評定。個別鄉鎮政府和項目實施單位存在超政策范圍決策、征地拆遷操作不規范等問題,加大了開發成本。

    二是森林綠化資源監管不到位,造林和養護面積不實。新一輪百萬畝造林綠化行動中,個別區上報任務完成量不準確,實際有507.39畝當年未完成造林任務。個別區11宗代征綠地內存在違法建設。個別區園林綠化部門將115個林地違法問題移交后即做銷賬處理,其中101個實際未處理。個別區19個養護地塊內存在建筑物、道路、停車場等,多申報養護面積283.8畝,多申領養護資金、土地流轉費280.94萬元。

    三是水資源管理不到位,基礎管理工作薄弱。主要是用水戶計劃指標分配存在一定隨意性,2018年至2020年,部分市管用水戶實際用水量不足用水計劃的50%。園林綠化行業大量使用新水。自備井管理工作薄弱,基礎管理信息不準確等。水資源費追繳工作力度不夠,部分用水單位欠繳水資源費。

    四是地熱資源監管不到位。1個公司未取得勘查許可證鉆探地熱井,2個公司未取得采礦許可證使用地熱井,5個單位(7眼地熱井)在采礦許可證過期情況下開采地熱資源。

    五、審計查出問題初步整改情況

    市委市政府高度重視審計查出問題整改工作。市委進一步加強對審計整改工作領導,市委市政府主要領導多次對審計報告等作出批示,要求各區各部門認真組織整改。市政府不斷健全審計整改工作落實機制,通過召開黨組會議、政府常務會議、聯席會議等專題研究審計整改工作,作出具體安排。各區各部門認真落實整改主體責任,逐項整改審計查出問題。相關行業主管部門對主管領域存在的共性問題加大治理力度,防止屢審屢犯。市審計局進一步壓實審計整改跟蹤檢查責任,提升審計整改實效。

    針對審計指出的問題,有的已立行立改整改到位,有的正分階段穩步推進,有的正在采取有效措施持續推動。市交通委落實市政府主要領導批示要求,針對道路停車存在的突出問題,正在分析道路停車相關數據,將提交市交通聯席會進行研究。市科委、中關村管委會已出臺中關村示范區“1+5”系列資金支持政策,進一步明確支持目標和方向。市國資委組織開展“三降一減一提升”專項行動,2021年所監管的市屬企業“兩金”規模和整體資產負債率均有所下降;成立京外投資審計整改工作領導小組,召開7次審計整改專題調度會議,督促指導企業限期落實整改任務。目前,通過審計整改,相關部門、單位已上交財政資金1.14億元,歸還原渠道資金2707.98萬元,調賬處理10.98億元。按照《北京市預算審查監督條例》和市人大常委會《關于加強市級預算審查監督的決定》要求,市政府將在年底前向市人大常委會報告審計整改情況。

    截至2022年5月底,2020年度審計發現的需立行立改問題已全部整改完成,尚有11個問題需持續推進整改,主要是閑置債券資金盤活、重大投資項目開工、公租房分配還需要一定時間等,審計機關將持續跟進,督促加快整改。

    六、審計發現問題原因分析

    對審計發現的問題進行分類,主要是三方面問題。

    一是政策落實方面。主要是部分政策推進不及時,一些政策未完全落實或執行不夠精準,市區政策之間、政策要求與配套措施之間不銜接、不匹配,政策執行效果不顯著。

    二是項目管理方面。主要是部分重點項目推進慢,項目管理規定未有效落實,項目績效管理水平不高,預算分配與項目確定銜接不夠,存在“資金等項目”現象。

    三是資金、資產、資源管理使用方面。主要是部分資金統籌力度不夠,資金分配“小散碎”,支出標準體系建設還有空白、漏項,部分資金投入未考慮成本績效,缺乏有效的成本管控措施。財政資金損失浪費、國有資產低效無效、自然資源資產管理基礎薄弱等問題仍然突出。

    剖析問題產生的原因,主要有以下五方面。

    一是政策動態評估和調整不夠及時。部分政策已經不適應當前形勢和要求,部分政策供給差異化、精準化不夠,各領域政策之間缺乏統籌協調,政策合力還需進一步增強。

    二是預算執行和績效評價約束缺乏剛性。預算編報和審核批復剛性不足,預算安排與事前績效評估銜接不夠,績效運行監控還不夠到位,預算單位零基預算意識有待強化。

    三是過“緊日子”的措施落實還不到位。全過程成本績效理念仍未牢固樹立,過“緊日子”能力不強,在政策制定、預算安排、跟蹤問效等環節還未形成有效措施或措施落實不到位,對一些違規行為追責問責力度不夠。

    四是責任落實還不到位。部分單位內控制度不完善,執行不嚴格,監管不到位,管理責任未有效落實。一些行業主管部門對行業領域存在的共性問題認識不足,缺少標本兼治的管用措施。

    五是政府投資決策深度還不到位。部分政府投資項目建設進度滯后,雖然存在征地拆遷難度大等客觀因素,但從主觀原因分析看,更多反映出項目前期調研不充分、工作不扎實、方案設計深度不夠、政府投資決策不夠科學等。

    七、 改進本級預算執行和其他財政收支管理工作的建議

    (一)不斷提升財政管理水平。加強財政資源政策統籌,進一步統籌盤活存量資金,管好用好債券資金、政府投資基金等,提升財政綜合保障能力。堅持零基預算理念,將支出標準作為預算編制的基本依據,推進績效結果與預算安排有機銜接。進一步優化財政支出結構,保持支出強度,加快支出進度。不斷增強預算剛性,嚴控預算追加調整。繼續壓減非重點、非剛性支出,從嚴控制一般性支出,努力降低行政運行成本。

    (二)加強政策制度的統籌協調。加大財政政策統籌集成力度,做到財政政策與經濟和產業政策相統籌。增強政策的精準性和可持續性,各項政策要與制度性措施相結合,兼顧財政承受能力。健全政策效果定期評估和動態調整機制,壓縮資金分配中的自由裁量空間,及時清理退出政策到期、績效低下的政策和項目。

    (三)切實發揮政府投資的關鍵作用。深化投資審批制度改革,做好用地、用能等要素保障,堅持資金、要素跟著項目走,盡快形成實物工作量。發揮重大項目牽引和政府投資撬動作用。加強項目前期論證,挖掘方案設計深度,強化預算約束,切實提高政府投資效益。

    (四)提升國有資產管理能力水平。持續推進國資國企改革,進一步提高國有資本運營效率,及時發現和處置經營風險,確保國有資產保值增值。加強對地方金融機構監管,確保各項防風險政策落實到位,提高風險防范能力。夯實行政事業單位國有資產管理基礎,提高資產配置效率。推進自然資源領域重大改革,統籌做好自然資源保護與利用。

    (五)做好審計“下半篇文章”。深入落實黨中央關于建立健全審計查出問題整改長效機制的要求和本市部署,主動接受市人大常委會對審計查出突出問題整改情況的監督,充分發揮審計整改工作聯席會議作用,加大對行業領域突出問題的專項治理。行業主管部門要進一步強化整改監督管理責任,深入分析問題產生的原因,研究解決措施,防止屢審屢犯。各部門各單位要將審計查出問題整改、落實審計意見建議納入領導班子重要議事日程,強化問題導向,扎實落實整改任務。

    以上報告,提請市人大常委會審議。


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